国际社会如何打击毒品？

我不是五毛

1909年，在上海召开的万国禁烟会第一次讨论了全球毒品问题，这标志着国际社会在毒品问题上的第一次达成共识：毒品是威胁全人类的急迫问题，需要国际社会紧密合作。万国禁烟会开启了此后一个多世纪内国际社会与精神类药物滥用斗智斗勇的历史。在过去的一个世纪，新的制造中心、走私路线、新型精神药物和交易市场不断迭代，国际社会看待和管控毒品问题的新视角也逐渐涌现。

本文作者探讨国际毒品与药物管控合作的两种视角：一是将精神类药物滥用视为犯罪和执法问题，二是将物质使用障碍（Substance Use Disorder, SUDs）作为公共卫生问题看待。长久以来将毒品问题视为刑事执法问题、对犯罪进行打击的管控方法并没有起到理想的效果，而将其视为一种公共卫生问题的视角正逐渐被国际社会广泛接受。

01
犯罪和执法视角与屡禁不止的毒品问题

在联合国机构主持下的国际毒品管控合作下，各国最初将毒品视为犯罪和执法问题，采用惩罚性、禁绝性的措施实行管控。1961年，联合国会员国在纽约召开会议，达成了现代国际上第一份关于药物管控的公约《麻醉品单一公约》，旨在禁止生产和供应特定的麻醉药品。《公约》第三十六款强调了签署国对毒品犯罪的定罪和打击的责任，规定“缔约国应采取措施，务使下列各项犯罪行为出于故意者悉受惩罚，其情节重大者，科以适当的刑罚，尤应科以徒刑或其他褫夺自由的刑罚：违反本公约规定的麻醉品的种植、生产、制造、提制、调制、持有、供给、兜售、分配、购买、贩卖、以任何名义交割、经纪、发送、过境寄发、运输、输入及输出，以及任何其他行为经该缔约国认为违反本公约的规定者”。

《公约》通过后的70到80年代，欧美市场对非药用的大麻、可卡因和海洛因的需求经历了爆炸性的增长。为应对新的局面，1988年达成的《联合国禁止非法贩卖麻醉药物和精神药物公约》提供了打击毒品贩运的全面措施，包括打击洗钱和毒品化学前体的规定，也提出了引渡贩毒者和移交诉讼等国际合作执法的管控方式。《公约》第三条更是要求各国在不违反本国法律的情况下，将“故意占有、购买或终止麻醉药品或精神药物以供个人消费的行为，确定为刑事犯罪”。换言之，不仅生产、贩卖毒品的行为被视为罪行，仅仅是使用毒品的人，包括物质使用障碍（Substance Use Disorder, SUDs）患者，也被视为犯罪分子。

《公约》对签署国提出了将毒品制造和使用定罪的义务，也为国际打击毒品犯罪的合作提供了国际法律基础。其中最具代表性的就是美国主导的“毒品战争”。“毒品战争”一词最早在1971为美国总统尼克松所使用，既指代在美国国内的一揽子药物管控政策，也包括美国的主要毒品来源地——安第斯山脉国家——的联合禁毒行动。这些打击毒品犯罪方面的合作，例如美国和哥伦比亚之间的Plan Colombia（2000-2015）和美墨之间的Mérida Initiative（2008-），代表了这种用犯罪和执法视角看待毒品问题、使用禁绝性措施打击与毒品相关的有组织犯罪的努力。美国用除草剂大面积喷洒清除毒品作物，为安第斯山脉国家的执法部门提供物资、武器和训练，并对走私毒品的管道进行军事打击。

《麻醉品单一公约》达成的五十年后，这些从供应方入手根除毒品的措施并没能如预想中清除毒品。在2020年的一份报告中，布鲁金斯学会列举了过去几十年全球打击毒品供应链的主要行动，并对比它们的短期效果和长期后果。


毒品执法行动及其短期、长期成效
来源：布鲁金斯学会《缉毒政策概述：全球趋势和战略》（2008）

如表所见，总体而言，打击毒品供应方的介入行为在短期内的效果大多是正面的；但长期看来，在一个地区被打击的毒品制造逐渐转移到新的中心（如墨西哥、巴基斯坦和东南亚在70年代取代土耳其成为新的海洛因产地），而新型、更具效力的毒品不断涌现，造成因过量摄入毒品的死亡率不升反降（如对安眠酮和甲基苯丙胺的打击）。在安第斯山脉国家，全球最大的可卡因来源地，美国的“毒品战争”策略造成了“泡泡效应”：政府努力“挤压”一个地区的非法毒品生产和贸易的行动导致该毒品在其他地区的扩张，其总贸易量并没有减少。

在万国禁烟会一百周年之际，联合国毒品与犯罪办公室总结过去一百年的禁毒行动带来了非预期的后果，包括：对执法工作的重视使公共卫生解决方案资源减少；在一个地理区域的执法工作往往导致问题被转移到其他地方；对一种特定物质的市场压力有时会无意中促进了另一种药物的使用；最后，利用刑事司法系统来对付毒品使用者加剧了他们的边缘化，削弱了向最需要治疗的人提供治疗的能力。

联合国副秘书长兼联合国毒品和犯罪问题办公室执行主任安东尼奥・马里亚・科斯塔对非法毒品贸易犯罪“野火烧不尽，春风吹又生”的现状做了形象的总结：“目前，毒品管制工作像一盘大杂烩：各种行动相互脱节，只涉及供应的某些方面（根除毒品作物而不是贫困），或将毒品交易问题进行转移（从一个国家转到另一个国家，或从一种药物转到另一种药物）或者使用‘锤子’而不是‘凿子’（将对毒品的需求定为犯罪，而不是加以处理）。这种零散的处理办法不起作用。”

不仅如此，这种将物质使用障碍患者视为罪犯而非需要治疗的病人的做法没能改善毒瘾患者的病症和社会处境，更不能彻底解决毒品问题。将仅仅是小剂量使用毒品、对社会的实际危害性不高的成瘾者投入监狱的做法造成了监狱的人满为患。皮尤慈善信托基金的分析发现，美国各州与毒品相关犯罪的监禁率与毒品问题的三个指标——毒品使用率、吸毒过量死亡率和逮捕率 （self-reported drug use, drug overdose deaths, and drug arrests）——之间没有统计意义上的显著关系。一项基于美国被监禁的吸毒者的研究称，吸毒者在被释放后，非法药物和药品的使用通常会不降反增。发表在新英格兰医学杂志上的一项研究也印证了这个观点，并表明因毒品或其他罪行而被监禁的吸毒者被释放后吸毒过量致死的风险大增。这极有可能是因为物质使用障碍的患者在被监禁期间往往没有得到适宜的治疗，反而因为监禁中其他的健康和心理状况使毒瘾更加严重。在监狱内外，对物质使用障碍病人的污名化更使情况雪上加霜。成瘾性疾病患者可能内化社会对吸毒者的污名，导致自身心理压力增加，生活质量下降，更可能减少使用医疗服务，从而导致更差的健康结果。研究表明，在疫情期间，新冠肺炎并发症患者和物质使用障碍的患者往往因为污名化而无法得到充分的照顾。

近二十年来，为更全面而有效地打击毒品贸易，联合国毒品和犯罪问题办公室在2003年促成通过了《巴黎公约》，建立了中亚区域情报协调中心和海湾刑事犯罪情报中心。但是，这种关注供应方而忽视由物质使用障碍造成的毒品需求的做法显然是不足以解决毒品问题。随着物质依赖医学理论的发展，一种以科学证据为支撑、更具人道主义关怀的呼声在不断增强，即把物质使用障碍患者视为需要治疗的病人，将药物滥用和与之相伴的健康问题视为公共卫生议题。

02
将毒品视为公共卫生问题的呼声

在国际毒品管控从打击刑事犯罪到改善公共健康的视角转变中，科学界的研究和倡议发挥了极大的作用。最初，物质使用障碍被视为一种道德败坏的表现。受到对精神疾病污名化的影响，主流的社会观念常常认为物质使用障碍的患者与抑郁症、精神分裂症或其他精神疾病患者相比，对自己的处境负有更大的责任。随着现代物质依赖理论发展，医学界越发强调物质使用是一种大脑疾病，关注成瘾性物质如何在与奖赏、动机、情感调节、抑制性控制和耐受/戒断有关的大脑系统中产生神经适应。1997年，时任美国国家药物滥用研究所（National Institute of Drug Abuse，NIDA）所长的艾伦·莱什纳（Alan Leshner）在《科学》杂志上发表报告支持了大脑疾病成瘾模型（brain disease model of addiction，BDMA），论证了物质滥用应该被视作一种慢性、复发性脑部疾病。他在报告中呼吁，这种理解成瘾行为的角度能减少社会对成瘾的患者污名化，使社会为他们提供更有效的治疗和减少惩罚性措施。

这份报告激起了广泛反响，促使一大批公共资金被用于支持成瘾研究。不断增加的科学证据为科学界的发声和学术界与政策制定者的合作提供了基础。2010年，在第十八届国际艾滋病大会召开之际，国际科学和公共卫生界的代表，包括国际艾滋病协会（International AIDS Society）、国际药物政策科学中心（International Centre for Science in Drug Policy）等，发表了《维也纳宣言》，呼吁将科学证据纳入非法药物政策制定的考量，结束对吸毒者的刑事定罪，以消除有效预防、治疗和护理艾滋病的障碍。此后，越来越多的全球领导者发声反对将吸毒者定罪，支持关注吸毒者健康的替代方案。2011年，由来自全球的政要作为理事的全球毒品政策委员会（Global Commission on Drug Policy）发布了一份具有里程碑意义的报告，呼吁国际社会对国家和全球毒品政策进行根本性的改革，承认“毒品战争”战略的失败，向有需要的人提供健康和治疗服务来取代对吸毒者的定罪和惩罚。在之后的几年里，全球毒品政策委员会又陆续发布了多份报告，包括揭示艾滋病毒的流行与毒品使用的刑事化之间的因果关系，多次呼吁将吸毒非刑罪化。

近年来，医学界和公共管理部门的合作得到有效加强。2014年，联合国麻醉药品委员会（Commission on Narcotic Drugs，CND）批准了第58/7号决议，倡导“加强与科学界，包括学术界的合作，促进减少毒品需求和供应方面的科学研究，以便为世界毒品问题的各个方面找到有效的解决办法。”次年，一个联合国毒品和犯罪办公室（United Nations Office on Drugs and Crime）和世界卫生组织（World Health Organization, WHO）联合支持的非正式科学网络（UNODC-WHO Informal Scientific Network）成立，并在同年的联合国大会毒品问题特别会议（UNGASS）上发表声明。声明承认“吸毒成瘾是一种复杂的多因素健康障碍，具有慢性和复发性的特点”而非道德失败或犯罪行为的结果，指出刑事制裁不利于遏制物质使用障碍，药物使用障碍可以被治疗，应该被视为一个公共卫生问题。这一共识承认解决毒品滥用问题需要从刑事司法方法转向公共卫生策略，代表了联合国会员国在毒品管控政策上的重大转变。

03
公共健康问题视角下的物质滥用管控政策

将物质使用视为可预防和治愈的大脑疾病以及将毒品视为公共健康问题的视角推动了物质使用的非罪化。如下图所示，自2001年以来，许多国家开始了非罪化的尝试。值得一提的是，我国对吸毒行为采取“以戒为本、重治慎罚”的思路，强调社区戒毒与社区康复在治理社会毒品问题的地位，在吸毒非罪化上走在世界前列。例如，1997年修订的刑法并未将吸毒行为定罪，而是实施行政处罚和强制戒毒等处理办法。


世界个人使用毒品去罪化时间线
来源：毒品政策全球委员会报告《去罪化的新途径》（2016）

代替刑事监禁的管控政策是对吸毒人员的治疗（treatment）、对毒品滥用和犯罪的预防（prevention）和减少伤害（harm reduction）。比如，UNODC-WHO非正式科学网络（Informal Scientific Network）在2016年的声明包括了八项建议：消除对有药物使用障碍的人的羞辱和歧视；将药物使用障碍作为公共卫生问题而不是刑事司法问题来处理；实施基于证据的预防方案；对物质使用障碍实施基于证据的治疗；收集和利用科学数据，让科学专家参与政策制定；让不同的利益相关者参与政策制定；支持与毒品有关的研究；以及确保有需要的患者获得药用精神物质。同时，立法者和研究者正在积极探索代替监禁的治理办法。

04
反思：国际毒品与药物管控的范式转移

传统上，药物管控政策可分为减少供应（supply reduction）和减少需求（demand reduction）两大方面。减少供应的策略旨在通过打击制毒贩毒渠道，减少可获得的药物的实际数量和提高价格以减少需求两种方式减少供应。其主要手段包括清除作物（elimination）、截断贩毒渠道（interdiction）和在主要生产毒品的地区发展代替性生计（alternative livelihood）。减少需求的策略主要包括对物质使用障碍的患者使用国内执法（domestic law enforcement）、治疗（treatment）、预防（prevention）和减少伤害（harm reduction，定义为旨在减少吸毒对个人和社区的健康、社会和经济危害的干预措施、方案和政策）等手段。

以“毒品战争”为代表的惩罚性、禁止性措施旨在减少供应，而非减少需求。通过对南美洲毒品作物、合成实验室和毒品卡特尔的贩毒路线的打击，美国在短时间内减少某一种特定毒品的供应。但这样的做法催生了“泡泡效应”：毒品制造转移阵地，贩毒无孔不入，而更具效力且不依赖作物的新型合成类药物，如芬太尼，正在取代传统毒品。

试问“泡泡效应”是怎么发生的？答案是，传统的毒品管控政策忽略了经济学的市场需求与供给关系的基本法则：如果对毒品的需求无法降低，毒品供应自然会不断回弹到原先的水平。为降低对毒品的需求，政策制定者们需要着手为物质使用障碍的患者提供治疗、脱瘾的机会，而把他们当成罪犯拘禁起来并不能促成治疗。精神类药物的滥用问题也许将在未来很长一段时间内伴随人类，各国政策制定者们需要深化合作，共同打击毒品制造和非法贩运。但要从根本上防治毒品，政策制定者们需要采取医学证据和人道主义精神相结合的态度，为制毒贩毒犯罪分子的受害者、深陷物质使用障碍的患者提供重返社会的机会。
<hr/>原标题：国际毒品与药物管控的视角转变：从刑事犯罪到公共卫生
本文作者：孙安迪
本文审校：余卓朋
刊物介绍：《全球健康医疗动态汇编》由暨南大学国际关系学院 / 华侨华人研究院 /21 世纪丝绸之路研究院/海国图智研究院联合出版，对全球公共卫生事务和医疗健康政策经济进行整合，并在每期设置专题，通过撰写有价值的原创文章和论文编译对热点事件进行追踪。以通过多方面的公共卫生研究，为全球的健康协作治理提供多样化的思路，并为读者提供更加客观、更具时效性的资讯与分析。